Retour sur les rapports circonstanciés

Comment distinguer à la lecture d’un rapport circonstancié s’il relève d’une action disciplinaire et insuffisance professionnelle ?

La distinction entre l’action disciplinaire et l’insuffisance professionnelle correspond à l’analyse de la cause : pour la première, il s’agira de sanctionner le manquement à une obligation du fonctionnaire, pour la seconde, de tirer les conclusions sur la circonstance qu’un agent ne parvient pas à réaliser les tâches qui lui sont confiées.

Comme l’écrit le Pr Jean-François Lachaume (La fonction publique, 4e éd., 2017, Dalloz) : « Il n’existe donc pas dans le droit disciplinaire de la fonction publique une liste légale et limitative des fautes de nature à justifier une sanction disciplinaire. Il appartient donc au directeur d’apprécier si tel fait, telles action ou abstention constituent, au regard des obligations qui pèsent sur lui, une faute de nature à justifier la mise en œuvre de l’action disciplinaire. »

Il appartiendra ainsi à l’autorité investie du pouvoir de nomination de décider si les faits relèvent de l’action disciplinaire ou de l’insuffisance professionnelle. Pour une définition de l’insuffisance professionnelle, nous pouvons citer un arrêt de la cour administrative de Lyon (CAA Lyon, 15 janv. 2024, n° 22LY02452) : « Le licenciement pour insuffisance professionnelle d’un agent public ne peut être fondé que sur des éléments révélant l’inaptitude de l’agent à exercer normalement les fonctions pour lesquelles il a été engagé, s’agissant d’un agent contractuel, ou correspondant à son grade, s’agissant d’un fonctionnaire, et non sur une carence ponctuelle dans l’exercice de ces fonctions. Une évaluation portant sur la manière dont l’agent a exercé de nouvelles fonctions correspondant à son grade durant une période suffisante et révélant son inaptitude à un exercice normal de ces fonctions peut, alors, être de nature à justifier légalement son licenciement. »

Il est vrai qu’en pratique, la distinction est parfois ténue. Pour illustrer ce propos, citons un extrait d’un arrêt de la Cour administrative d’appel de Versailles (CAA Versailles, 15 nov. 2018, n°16VE02904) :

« Considérant, d’une part, que la décision contestée est fondée sur les retards répétés de M. B… aux travaux dirigés dont il est chargé, ses absences prolongées et répétées pendant les travaux pratiques placés sous sa responsabilité, ses explications sommaires, des corrections des travaux et contrôles des étudiants inexistants, des « propos hors sujet » pendant le déroulement des cours et des jurys d’examen, un abus de sa qualité de professeur à l’égard des étudiants, des « attitudes dilettantes récurrentes (oubli des notes, entretiens téléphoniques pendant les cours, etc.) », et des « demandes personnelles inconsidérées » adressées à ses étudiants ; que la matérialité de ces faits ressort des pièces du dossier, en particulier des nombreuses plaintes des élèves, et n’est d’ailleurs pas contestée par M. B ;

Considérant, d’autre part, que la circonstance que certains des faits retenus pour justifier un licenciement pour insuffisance professionnelle seraient susceptibles de recevoir une qualification disciplinaire n’est pas, par elle-même, de nature à entacher cette mesure d’illégalité, dès lors que l’administration se fonde sur des éléments révélant l’inaptitude de l’agent au regard des exigences qu’elle est en droit d’attendre de lui ; que les faits rappelés au point ci-dessus, constatés sur une période suffisante, relèvent l’inaptitude de M. B. à l’exercice normal de ses fonctions et justifient son licenciement pour insuffisance professionnelle ».

Il peut donc arriver qu’un même agent relève à la fois d’une insuffisance professionnelle et d’une faute disciplinaire. Dans ce cas, la tendance du juge semble être de permettre à l’autorité investie du pouvoir de nomination d’opter pour l’une ou l’autre des procédures.

Dans les autres cas, lorsque les faits relèvent soit de l’une, soit de l’autre des actions, pour éviter toute annulation pour erreur de procédure, la distinction se fera par déduction : si les pièces du dossier démontrent, sur la durée, l’incapacité de l’agent à réaliser les tâches correspondant à ses fonctions pour un contractuel, ou à son grade pour un fonctionnaire, l’autorité investie du pouvoir de nomination s’orientera vers une procédure d’insuffisance professionnelle. Aussi, si des faits constituent une inexécution des tâches sans manifester une incapacité de l’intéressé à les exécuter, il n’y aura pas d’insuffisance professionnelle. En résumé, celui ou celle qui ne fait rien ne risque pas l’insuffisance professionnelle, mais bien la sanction disciplinaire. Ainsi, lorsque la question ne sera pas celle de l’exécution qualitative du travail, la procédure retenue sera la procédure disciplinaire.

Extrait du livre « Guide de rédaction des rapports circonstanciés dans la fonction publique » Jean-Yves COPIN, Ed. Berger Levrault, 2025.

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